Правительства Томской области

18.04.2016

Департамент по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области (далее – Департамент), как уполномоченный орган в области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, рассмотрел поступивший проект закона Томской области «О внесении изменений в Закон Томской области «Об отдельных вопросах регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Томской области» (далее – проект акта), направленный для подготовки настоящего заключения Комитетом по лицензированию Томской области (далее – Разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области, утвержденным постановлением Администрации Томской области от 14.03.2014 № 75а «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Томской области» (далее – Порядок), проект акта подлежит оценке регулирующего воздействия, поскольку направлен на регулирование отношений в одной из сфер, установленных для проведения оценки регулирующего воздействия – установление требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определенных видов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности (абзац 6 пункта 5 Порядка).

Степень регулирующего воздействия проекта акта: высокая.

В соответствии с абзацем вторым части 5 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции» (далее – Федеральный закон № 171-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции.

На территории Томской области действует Закон Томской области от 05.05.2012 № 48-ОЗ «Об отдельных вопросах регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Томской области» (далее – Закон № 48-ОЗ), согласно части 1 статьи 2 которого на территории области запрещается розничная продажа алкогольной продукции в период с 22 часов до 10 часов по местному времени.

Указанные ограничения не распространяются на:

1) розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую организациями и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания в местах оказания таких услуг;

2) розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую магазинами беспошлинной торговли.

Согласно информации, представленной Разработчиком, в настоящее время в Томской области сложилась ситуация, когда юридические лица, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции, в целях продажи алкоголя в ночное время переоборудуют свои торговые объекты (магазины) в различные типы предприятий общественного питания (как правило, кулинарии, бары, закусочные, мини-кафе). Для этого недобросовестные предприниматели устанавливают 1-2 столика или барную стойку. При этом такие организации в большинстве случаев не соответствуют установленным государственным стандартом требованиям, фактически не предоставляют услуг общественного питания, поскольку не производят и не реализуют продукцию общественного питания, не имеют посадочных мест для обслуживания посетителей, а ориентированы исключительно на розничную продажу алкогольной продукции на вынос без предоставления возможности ее потребления на месте приобретения. Как правило, этим пользуются небольшие магазины, в ассортименте которых преобладает алкогольная продукция, зачастую «сомнительного» качества и происхождения, собирающие вокруг себя спецконтингент «любителей», что негативно влияет на криминогенную обстановку на прилегающих территориях, вызывает недовольство жильцов многоквартирных домов, расположенных в непосредственной близости с данными торговыми объектами. Так, в 2013 году в адрес Разработчика поступило – 31 обращение, связанное с деятельностью «псевдо» предприятий общественного питания, в 2014 году – 36 таких обращений, а в 2015 году – 27 обращений.

Сложившаяся ситуация с функционированием на территории региона большого числа «питейных» заведений, так называемых закусочных, баров и кулинарий, дискредитирует деятельность реальных предприятий общественного питания. Таким образом, норма Закона № 48-ОЗ, направленная на ограничение оборота алкогольной продукции в ночное время, фактически не исполняется, что, по мнению Разработчика, является проблемой, которая нуждается в решении.

Среди негативных эффектов, возникающих в связи с наличием указанной проблемы, Разработчик отметил повышение алкоголизации населения региона,
а также увеличение количества преступлений и правонарушений, совершенных в ночное время.

В соответствии с существующей проблемой Разработчиком были выделены такие цели предлагаемого правового регулирования как вытеснение с алкогольного рынка Томской области торговых объектов, в которых осуществляется круглосуточная розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания без фактического оказания подобных услуг, и ограничение доступа к приобретению алкогольной продукции на вынос в таких объектах торговли.

В ходе оценке регулирующего воздействия представленного проекта акта Департаментом установлено, что в соответствии с пунктом 7 Порядка Разработчиком реализованы следующие этапы процедуры проведения оценки регулирующего воздействия:

1) размещение уведомления об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования;

2) разработка проекта акта, формирование сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) и их публичное обсуждение.

В рамках 1 этапа Разработчиком 27 октября 2015 года было размещено уведомление об обсуждении идеи (концепции) предлагаемого правового регулирования по форме согласно приложению №1 к Порядку. По итогам данного этапа предложений об уточнении содержания существующей проблемы, а также определения возможных вариантов ее решения в адрес Разработчика не поступало, в связи с чем сводка предложений Разработчиком не формировалась.

В рамках 2 этапа Разработчиком подготовлен текст проекта акта и сводный отчет, составляемый по форме согласно приложению № 2 к Порядку. В ходе проведения 2 этапа процедуры оценки регулирующего воздействия Разработчиком в период с 19 ноября по 19 декабря 2015 года были проведены публичные консультации посредством размещения проекта акта, сводного отчета и перечня вопросов для участников публичных консультаций на официальном сайте Администрации Томской области в разделе «Открытый регион - Оценка регулирующего воздействия» в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – официальный сайт).

С целью качественного анализа альтернативных вариантов решения существующей проблемы Разработчик письменно известил о размещении проекта акта и сводного отчета на официальном сайте НП «МПО работодателей Томской области», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Томское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Томскую торгово-промышленную палату, Законодательную Думу Томской области, УМВД России по Томской области. По результатам публичных консультаций по проекту акта в адрес Разработчика поступили замечания и предложения от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Томской торгово-промышленной палаты, УМВД России по Томской области. Других замечаний и предложений по проекту акта Разработчику в рамках публичных консультаций не поступало. По итогам 2 этапа Разработчиком была составлена сводка предложений.

Принимая во внимание, что предлагаемое Разработчиком правовое регулирование может оказать значительное воздействие на деятельность субъектов предпринимательской деятельности алкогольного рынка области, а также высокую регуляторную значимость проекта акта, Департаментом было принято решение о проведении дополнительных публичных консультаций в отношении проекта акта путем направления соответствующих запросов в УМВД России по Томской области, Управление ГИБДД УМВД России по Томской области, Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области», Департамент потребительского рынка Администрации Томской области, а также приглашений принять участие в публичном обсуждении проекта акта в ОГБУЗ «Томский областной наркологический диспансер» и Томскую ассоциацию пищевиков.

C целью оценить текущую обстановку с потреблением алкоголя в регионе Департаментом были проанализированы следующие статистические и ведомственные показатели:

Структура продаж алкогольной продукции населению Томской области
(в абсолютном алкоголе)

Продажа алкоголя на душу населения

(литров абсолютного алкоголя в год)

Объем продажи алкогольных напитков населению

на территории Томской области (тыс. дал.)

Анализ представленных данных свидетельствует о том, что в расчёте на душу населения продажа алкогольных напитков в 2015 году осталась на уровне 2014 года – 6,2 литра абсолютного алкоголя. При этом данный показатель по сравнению с 2012 и 2013 годами сократился на 2,3 литра абсолютного алкоголя, что связано со снижением объемов продажи водки и ликероводочных изделий в 2013-2014 году в связи с существенным ростом цен на них. По данным Росстата, в течение 2013 года цены на алкогольную продукцию выросли на 14,6%, а в 2014 – на 13,7%.

Постепенно меняется структура продаж алкогольной продукции населению в регионе. Так, снижается потребление крепкого алкоголя (водка и ликероводочные изделия) в пользу легких алкогольных напитков (шампанское, пиво). Оборотной стороной такой динамики является появление и развитие пивного алкоголизма.В натуральном выражении в Томской области реализовано населению в 2015 году 4968,3 тыс. дал пива, что составляет 71,5% от всего употребленного алкоголя населением региона. Переход на легкие алкогольные напитки с крепких не решает проблему алкоголизма. Как правило, именно со стабильного и частого употребления легкого алкоголя (особенно пива) и формируется в дальнейшем алкогольная зависимость, при этом с пивным алкоголизмом бороться тяжелее.

Не менее интересна ситуация с коньяком и коньячными изделиями. За период с 2012 по 2015 год включительно продажи этих напитков увеличились
на 1,3 % в абсолютном алкоголе. При этом объяснение такой положительной динамики не находится, ведь при общей тенденции к снижению спроса на крепкие алкогольные напитки, продажи коньяка не только не теряют своих позиций, а даже наоборот немного увеличиваются.

Приведем данные Томскстата, характеризующие смертность населения от случайного отравление алкоголем.

Число умерших по основным классам и отдельным причинам смерти
за год, человек

Из представленных данных видно, что данный показатель ежегодно увеличивается: в 2012 году – 3,4 %, в 2013 году – 5,6 %, а в 2014 году уже 6,5 %,
что свидетельствует о том, что при наличии установленных ограничительных мер число умерших по причине отравления алкоголем растет.

При этом в расчете на 100 тысяч соответствующего населения смертность сельских жителей от случайных отравлений алкоголем превышает смертность горожан, что подтверждается следующими данными Томскстата:

Число умерших по основным классам и отдельным причинам смерти в расчете на 100000 населения за год

Данные показатели очевидны, поскольку суррогат «из-под прилавка» – это правда сельской жизни. На селе всегда найдутся те, кто предложит товар собственного производства, что в большей части и приводит к отравлению с летальным исходом.

Еще одним статистическим показателем, характеризующим пагубное влияние алкогольных напитков на население, является численность лиц, состоящих на профилактическом учете с такими диагнозами как «алкоголизм» и «хронический алкоголизм». Рассмотрим данные, представленные Департаментом здравоохранения Томской области:

Представленные цифровые значения свидетельствуют о незначительном сокращении количества лиц, больных алкоголизмом в 2015 году – на 1616 человек, а больных хроническом алкоголизмом – на 1603 человека. Кроме того, незначительно сократился и один из важных критериев алкоголизации населения – заболеваемость психическими расстройствами, связанными с употреблением алкоголя - алкогольные психозы. Вместе с тем, вышеприведенные показатели не свидетельствуют о стойкой динамике улучшения ситуации с заболеваниями, вызванными употреблением алкогольной продукции.

Употребление алкоголя является одной из причин дорожно-транспортных происшествий. По данным Управления ГИБДД УМВД России по Томской области за 2014 году водителями, находящимися в нетрезвом состоянии, совершено 109 дорожно-транспортных происшествия, а в 2015 году – 113. В 2014 году по этой причине погибло 15 человек и 147 получили ранения, а в 2015 году – 33 человека погибло и 136 ранено. Указанные данные показывают, что в среднем в каждом пятом автотранспортном происшествии, совершенном по вине пьяных водителей, погибает человек, при этом регулярно калечатся в среднем по 1 человеку.

Кроме того, Управлением ГИБДД УМВД России по Томской области были представлены следующие данные о количестве выявленных фактов управления транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения:

Представленные данные косвенно касаются обозначенной Разработчиком проблемы и предлагаемого им правового регулирования, тем не менее характеризуют губительное влияние алкоголя на действия и поступки людей.

В качестве негативного эффекта, возникающего в связи с наличием обозначенной проблемы, Разработчик отметил увеличение количества преступлений и правонарушений, совершенных в ночное время. Рассмотрим ведомственные данные УМВД России по Томской области, характеризующие данные показатели в целом в любое время суток.

Преступления, совершенные в состоянии алкогольного опьянения

Количество лиц, совершивших преступления в состоянии алкогольного опьянения

Из представленных диаграмм видно, что количество преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, и численность лиц их совершивших год от года увеличивается. Начиная с 2012 года наблюдается постоянный рост преступлений, совершенных в состоянии опьянения, а в 2015 году количество таких преступлений увеличилось практически на 1000 в сравнении с 2014 годом. Возможно факторами, способствующими сложившейся ситуации, являются:

– начиная с начала 2012 года, полиция перестала заниматься организацией работы медицинских вытрезвителей. Данное обстоятельство является одним из отрицательных факторов, влияющих на показатель;

– действуют достаточно лояльные меры наказания за правонарушения в данной сфере (ст. 20.20 КоАП РФ «Потребление (распитие) алкогольной продукции в запрещенных местах, запрещенных федеральным законом» и ст. 20.21 КоАП РФ «Появление на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования, в других общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность» и в том и в другом случае влечет наложение административного штрафа в размере от 500 до 1500 рублей, а во втором случае еще возможен и административный арест на срок до пятнадцати суток).

Анализируя данные показатели, необходимо отметить, что на сегодняшний день наблюдается безусловная тенденция к их росту, хотя в 2015 году значение показателя по статье 20.21 незначительно, но сократилось.

Кроме того, УМВД России по Томской области представило сведения о выявленных правонарушениях, связанных с незаконной продажей алкогольной продукции на территории Томской области и о выявленных фактах продажи алкогольной продукции в ночное время.

Правонарушения, связанные с незаконной продажей алкогольной продукции на территории Томской области

Исходя из представленных данных, очевидно наблюдается увеличение количества совершенных правонарушений, связанных с незаконной продажей алкогольной продукции на территории Томской области. При этом нарушения, связанные с незаконной продажей алкоголя на территории города Томска, составляют 61% от всех правонарушений по этому основанию. Больше всего в городе Томске нарушают законодательство об обороте алкогольной продукции в Октябрьском районе, что вероятно всего связано с тем, что данный район является «спальным» с развитой жилой инфраструктурой.

Выявленные факты продажи алкогольной продукции в ночное время (часть 3 статьи 14.16 КоАП РФ)

С введением ограничений на продажу алкогольной продукции на территории Томской области в ночное время в 2012 году сотрудниками органов внутренних дел на территории Томской области было выявлено 83 факта незаконной продажи алкоголя, а в 2013 году – 253 факта, то есть количество фактов незаконной продажи алкогольной продукции в ночное время в регионе увеличилось в 3 раза. Хотя данный показатель в 2014 и в 2015 году сократился до 129 и 152 фактов соответственно, тем не менее данные показатели все равно в среднем на 70% больше, чем в 2013 году.

Анализ статистических и ведомственных данных, представленных выше, позволяет констатировать то, что в регионе сократилось потребление алкогольной продукции, произошло изменение структуры потребления алкоголя в сторону легких алкогольных напитков, но при этом ежегодно повышается как количество правонарушений и преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, в том числе и в ночное время, так и количество умерших по причине отравления алкоголем, что позволяет говорить о том, что выраженного положительного социального эффекта от имеющихся временных ограничений на реализацию алкогольной продукции на территории Томской области не наблюдается. Указанные негативные эффекты подтверждают наличие обозначенной Разработчиком проблемы.

В ходе оценки регулирующего воздействия установлено, что предлагаемое Разработчиком регулирование направлено на реализацию представленного в Федеральном законе № 171-ФЗ права субъекту Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции. В рамках данных полномочий Разработчиком подготовлен нормативный правовой акт, которым запрещается розничная продажа алкогольной продукции, осуществляемая организациями, и розничная продажа пива и пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи, осуществляемая индивидуальными предпринимателями, при оказании услуг общественного питания:

а) в предприятиях общественного питания, имеющих в залах обслуживания менее 6 столов для потребления продукции общественного питания и менее 24 посадочных мест  для размещения потребителей за столами;

б) в закрытой таре без розлива, а также на вынос, то есть в целях перемещения алкогольной продукции за пределы предприятия общественного питания.

Установление дополнительных ограничений соответствует Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 года № 2128-р (далее - Концепция), предусматривающей снижение доступности алкогольной продукции путем ограничения ее розничной продажи по месту и времени, а также противодействие нелегальному производству и обороту алкогольной продукции, в том числе путем повышения эффективности регулирования алкогольной продукции.

В соответствии с пунктом 3 Правил оказания услуг общественного питания, утвержденных постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 № 1036, услуги общественного питания оказываются в ресторанах, кафе, барах, столовых, закусочных и других местах общественного питания, типы которых, а для ресторанов и баров также их классы (люкс, высший, первый) определяются организациями или индивидуальными предпринимателями, оказывающими услуги общественного питания по возмездному договору, самостоятельно в соответствии с государственным стандартом.

Полномочия по проверке соблюдения организациями указанных Правил возложены на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). При этом согласно Федеральному закону № 171-ФЗ для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции представления Разработчику как лицензирующему органу санитарно-эпидемиологического заключения от организации - заявителя не требуется. Следовательно, необходимость проведения Роспотребнадзором соответствующих обследований перед получением хозяйствующим субъектом лицензии на розничную торговлю алкогольной продукции отсутствует. Таким образом, соискатели лицензии (лицензиаты) имеют возможность не соблюдать установленные временные ограничения розничной продажи алкогольной продукции (с 22 часов до 10 часов) в случае определения своего торгового объекта в качестве одного из типов предприятий общественного питания в соответствии с государственным стандартом.

В настоящее время действуют следующие государственные стандарты: «ГОСТ 31985-2013. Межгосударственный стандарт. Услуги общественного питания. Термины и определения», введенный в действие с 1 января 2015 года Приказом Росстандарта от 27.06.2013 № 191-ст, и «ГОСТ 30389-2013. Межгосударственный стандарт. Услуги общественного питания. Предприятия общественного питания. Классификация и общие требования», введенный в действие с 1 января 2016 года Приказом Росстандарта от 22.11.2013 № 1676-ст. Оба эти стандарта распространяются на услуги и продукцию общественного питания, устанавливая следующие их типы:

Разработчик в сводном отчете указывает, что фактором, поддерживающим существование обозначенной проблемы, является отсутствие обязательных требований для субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, при оказании услуг общественного питания. В ГОСТе 30389-2013 закреплены минимальные рекомендательные требования к самим предприятиям (объектам) общественного питания различных типов, а именно требования к зданиям, к помещениям для потребителей, к техническому оборудованию и оснащению, к санитарным объектам общего пользования. Однако, оба эти ГОСТа приняты для добровольного применения, то есть обязанность выполнения содержащихся в них требований остается на усмотрение субъектов предпринимательской деятельности. В этой связи, в большинстве случаев организации не соответствуют установленным требованиям и фактически не предоставляют услуг общественного питания, поскольку не производят и не реализуют продукцию общественного питания, а ориентированы исключительно на розничную продажу алкогольной продукции.

Таким образом, потенциальной группой участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, имеющие лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, которые:

– осуществляют одновременно розничную торговлю алкогольной продукцией и оказывают услуги общественного питания без соблюдения требований законодательства;

– осуществляют продажу алкогольной продукции в организациях общественного питания в закрытой таре без розлива, а также на вынос.

Кроме того, данное правовое регулирование затронет жителей Томской области, а также гостей региона.

По данным Разработчика, по состоянию на 1 января 2016 года в Томской области насчитывается 412 юридических лиц (лицензиатов), осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции в 2643 объектах торговли.

При этом, по данным Департамента потребительского рынка Администрации Томской области, в 2015 году на территории Томской области деятельность общественного питания осуществляли более 1700 предприятий. При этом число ресторанов, кафе и баров, столовых и закусочных составляет около 800 единиц.

В целях сбора информации о количестве субъектов предпринимательской деятельности, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, Департаментом были направлены соответствующие запросы в адрес муниципальных образований Томской области. Получена следующая информация.

Сведения о количестве субъектов предпринимательской деятельности, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, в разрезе муниципальных образований Томской области

Необходимо уточнить, что по данным муниципального образования «Город Томск» потенциальных адресатов предлагаемого регулирования ориентировочно не менее 50 объектов, более конкретная цифра не представлена в виду отсутствия соответствующего статистического учета.

Таким образом, под предлагаемое регулирование на территории Томской области ориентировочно попадают от 40 до 90 объектов торговли, имеющих лицензию на осуществление розничной продажи алкогольной продукции.

При подготовке проекта акта и сводного отчета немаловажное значение имеет тот факт, что Разработчиком был изучен опыт решения аналогичной проблемы в других субъектах Российской Федерации. В частности, Разработчик указывает, что анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации показал наличие аналогичных требований как в части наличия столов с посадочными местами в заведениях общественного питания, так и требования о невозможности реализации алкогольных напитков в закрытой таре без розлива на вынос. Изучение опыта других регионов позволило Разработчику оценить существующие варианты решения обозначенной проблемы и выбрать предпочтительный вариант правового регулирования для Томской области.

Так, регионами Российской Федерации устанавливается требование относительно столов с посадочными местами: либо не менее 6 столов и не менее 24 посадочных мест, либо не менее 8 столов и не менее 32 посадочных мест.

Первоначально Разработчик предложил такую формулировку данного требования – «в предприятиях общественного питания, имеющих в залах обслуживания менее 6 столов и 24 посадочных мест, оборудованных для обслуживания потребителей». Однако, в результате публичных консультаций от УМВД России по Томской области поступило следующее мнение, что в число столов и стульев могут входить столы и стулья, которые предназначены для реализации продукции работниками предприятия общественного питания (столы, на которых размещены кассовый аппарат, витрины и другое оборудование; стулья, находящиеся за витриной и предназначенные для работников магазина. Кроме того, могут использоваться столы небольших размеров, за которые невозможно разместить 24 посадочных места. Для исключения указанных злоупотреблений со стороны недобросовестных предпринимателей было предложено изложить данное требование в следующей редакции: «в предприятиях общественного питания, имеющих в залах обслуживания менее 6 столов для потребления продукции общественного питания и менее 24 посадочных мест для размещения потребителей за столами», что было учтено Разработчиком.

В соответствии с требованиями Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» к лицензионным требованиям относятся:

– наличие у организации стационарных торговых объектов и складских помещений для городских поселений – площадью не менее 50 кв.м., для сельских поселений – площадью не менее 25 кв.м.

Разработчик указывает, что представляется возможным размещение 6 столов с 24 посадочными местами на минимально необходимой площади в 25 кв.м из расчета 4 кв.м на один стол. Получается, что площадь в 24 кв.м., необходимая для выполнения данного требования, не будет превышать площадь, разрешенную Федеральным законом № 171-ФЗ. Однако, не стоит забывать, что в лицензионных требованиях речь идет о площади не только стационарных торговых объектов, но и складских помещений. Следовательно, производить расчет исходя из 4 кв.м на один стол неправильно, при этом нужно учесть расстояние между столами и проходы.

Кроме того, одним из участников дополнительных публичных консультаций было предложено уменьшить количество столов до 4-х, а посадочных мест - до 16, поскольку в малых населенных пунктах региона зачастую предприятия общественного питания занимают малые площади и имеют небольшой поток посетителей. Возможно, уменьшить данные требования только для населенных пунктов численностью менее 3 тыс. человек. Считаем, что Разработчику стоит рассмотреть необходимость введения дифференцированного подхода к установлению требования относительно столов с посадочными местами, исходя, например, из численности жителей муниципального образования или населенного пункта Томской области или площади объектов торговли, реализующих алкогольную продукцию.

Кроме того, участники публичных консультаций отмечают, что реализация на практике нормы проекта акта о запрете розничной продажи алкогольной продукции «на вынос – то есть в целях перемещения алкогольной продукции за пределы предприятия общественного питания» будет затруднительна, так как ограничить покупателя в передвижении с купленной алкогольной продукцией продавец не вправе. В этой связи, предлагаем Разработчику учесть предложение, поступившее от Администрации города Томска, предусмотрев, запрет на продажу алкогольной продукции в закрытой таре без розлива как продажу алкогольной продукции для потребления не на месте совершения покупки.

С целях изучения опыта субъектов Российской Федерации в части введения аналогичных дополнительных ограничений розничной продажи алкогольной продукции, Департаментом был проведен мониторинг законодательных актов субъектов Российской Федерации.

По итогам мониторинга определено, что только в ограниченном количестве субъектов Российской Федерации действуют аналогичные ограничения продажи алкогольной продукции предприятиями общественного питания. Очевидно, что в каждом конкретном регионе своя ситуация с проблемой алкоголизации населения, в этой связи и меры борьбы с данной проблемой в каждом субъекте Российской Федерации тоже разные.

В ходе оценки регулирующего воздействия Департаментом установлено, что Разработчиком в пункте 6 сводного отчета прописаны обязанности
для потенциальных адресатов вводимого правового регулирования. В частности, у субъектов предпринимательской деятельности возникает дополнительная обязанность по соблюдению требований, предъявляемых проектом акта, при реализации алкогольной продукции в предприятиях общественного питания. При этом проект акта не возлагает дополнительных расходов на субъектов предпринимательской деятельности. Однако, они могут возникнуть только в связи с необходимостью перепрофилирования объектов общественного питания или приведению помещений объектов торговли в соответствие с новыми ограничениями. Оценка издержек в связи с необходимостью перепрофилирования объектов общественного питания или их переоборудования в каждом конкретном случае будет индивидуальна. При этом, если организации, позиционирующие себя как предприятия общественного питания, не приведут свою деятельность в соответствие с вводимыми требованиями, у них возможно снижение товарооборота
в связи с изменением режима работы торгового объекта, а значит снижение выручки и, как следствие, уменьшение оплаты труда работников таких предприятий или вообще сокращение рабочих мест.

При этом возможными негативными сопутствующими эффектами предлагаемого правового регулирования станет увеличение объемов реализации некачественной нелегальной алкогольной продукции (особенно в сельской местности), развитие торговли «из-под полы», закупке алкоголя в иных местах или через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», что приведёт к бесконтрольному приобретению алкоголя в больших объемах.

Кроме того, остается не урегулированным вопрос о том, какой контролирующий орган обязан будет следить за соблюдением предлагаемых проектом акта требований, так как на практике не все субъекты предпринимательской деятельности в добровольном порядке будут извещать Разработчика как лицензирующий орган о возникновении обстоятельств, которые не позволяют реализовывать алкогольную продукцию в соответствии с установленными требованиями. А контроль может быть проведен в отношении вышеуказанных организаций либо в рамках планового контроля (согласованного с надзорными органами), либо при наличии жалоб. В этой связи, вероятен рост административных издержек на усиление контроля за соблюдением вводимых дополнительных ограничений.

С 1 января 2015 года размер государственной пошлины за предоставление или продление срока действия лицензии на розничную продажу алкогольной продукции был увеличен с 40 000 до 65 000 рублей за каждый год срока действия лицензии. В соответствии со статьей 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации при досрочном прекращении лицензии возврат уплаченной суммы государственной пошлины не осуществляется. Таким образом, в случае отказа от приведения своей деятельности в соответствие с новыми ограничениями у потенциальных адресатов предлагаемого правового регулирования (от 40 до 90 субъектов) могут возникнуть необоснованные потери в размере от 2 600 000 до 5 850 000 рублей.

При условии введения предлагаемого Разработчиком регулирования малому бизнесу будет труднее конкурировать с крупными магазинами и торговыми сетями. По мнению участников публичных консультаций, введение данного регулирования, будет способствовать уходу с рынка части субъектов малого бизнеса, а также закрытию магазинов «шаговой доступности». Так, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Томской области отмечает, что для большей части небольших магазинов продуктов питания, позиционирующих себя как объекты общественного питания, указанный способ осуществления торговли является единственной возможностью сохранить свой бизнес. В этой связи Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Томской области считает, что в существующей экономической ситуации предлагаемые дополнительные требования чрезмерными.

Анализ данных по муниципальным образованиям Томской области (представлен на странице 12 настоящего Заключения) показал, что под предлагаемое правовое регулирование попадет в среднем от 1,7 до 2,3% торговых объектов, реализующих алкогольную продукцию, от общего числа таких объектов. Данный показатель варьируется по муниципальным образованиям региона от 0 до 9%, а в Зырянском районе данный показатель достигает 50%. Таким образом, большая часть объектов торговли, реализующих алкогольную продукцию, не пострадает от вводимого регулирования.

Вместе с тем, данный процент выше в группе торговых объектов, функционирующих как объекты общественного питания, и составляет в среднем
по области от 15,9 до 22,1 % торговых объектов. При этом в отдельных муниципальных образованиях, таких как Бакчарский, Каргасокский районы регулированием будут затронуты от 40 до 65 % объектов общественного питания. Таким образом, в данных муниципальных образованиях хозяйствующим субъектам придется нести расходы на переоборудование или перепрофилирование торговых объектов, для того чтобы сохранить право на реализацию алкогольной продукции в ночное время.

Для минимизации негативных эффектов вводимого регулирования Разработчик в сводном отчете указывает о необходимости установления переходного периода предлагаемого правового регулирования для приведения в соответствие объектов торговли, хотя в самом тексте проекта акта срок такого переходного периода не определяет. Считаем, что Разработчику необходимо непосредственно в тексте проекта акта закрепить отсрочку введения предлагаемого правового регулирования.

В ходе разработки проекта акта Разработчиком в качестве альтернативного варианта решения выявленной проблемы был рассмотрен только вариант невмешательства, предусматривающий тенденцию к сохранению текущих показателей. При этом не учитывался прогнозный социально-экономический эффект от вводимого регулирования (процент снижения объемов потребления алкогольной продукции, процент снижения числа преступлений и правонарушений) и другие альтернативные варианты Разработчиком не рассматривались.

Так, по мнению администрации Города Томска, в качестве альтернативного или дополнительного способа решения обозначенной проблемы возможно усиление административной ответственности за нарушения правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции в части увеличения административных штрафов за указанное правонарушение, поскольку в действующей редакция части 3 статьи 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административный штраф за подобные правонарушения на должностных лиц составляет от пяти тысяч до десяти тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой, а на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией алкогольной и спиртосодержащей продукции или без таковой.

Возможно, также ужесточить ответственность за распитие алкогольных напитков в общественных местах и ответственность за мелкое хулиганство. На сегодняшний день хулиганство наказывается штрафом от 500 до 1 000 руб. или административным арестом на срок до 15 суток. Штраф за распитие алкоголя в общественных местах составляет от 500 руб. до 1500 рублей. Штраф, налагаемый на родителей за нахождение их детей (до 16 лет) в состоянии опьянения, а также потребление ими алкогольной продукции либо наркотических средств -  от 1500 до 2000 руб., что не является существенным. Хотя, по данным исследования Института социологии Российской академии наук, ужесточение наказания за правонарушения в данной сфере является эффективной мерой для снижения алкоголизма в России.

Кроме того, с принятием правового акта существует риск недостаточности принимаемых мер по ограничению продажи алкогольной продукции на предприятиях общественного питания для сокращения негативных эффектов от употребления алкогольной продукции в регионе. Бороться с повышением алкоголизации населения в регионе необходимо комплексными мероприятиями. Ведь если правонарушение совершено в состоянии алкогольного опьянения, то принципиальной разницы, где был выпит алкоголь – в точке общественного питания (закусочной, рюмочной) или недалеко от магазина, нет. Поэтому наряду с введением дополнительных запретов на розничную продажу алкогольной продукции необходимо:

– продвигать «культуру пития» алкогольных напитков среди населения;

– вести пропаганду здорового образа жизни;

– активизировать работу контрольно-надзорных органов по профилактике
и соблюдению законодательства, регулирующего сферу оборота алкогольной продукции;

– усилить работу правоохранительных органов по пресечению и выявлению данных правонарушений.

Данный комплекс мероприятий будет способствовать решению не только негативных последствий от наличия обозначенной проблемы, но и причин её возникновения.

По мнению Разработчика и участников публичных консультаций, принятие представленного проекта акта приведет к снижению количества торговых объектов, реализующих розничную продажу алкогольной продукции в ночное время, сокращению количества правонарушений и преступлений, совершенных в ночное время, сбалансирует права граждан на создание здоровой, комфортной среды обитания и прав субъектов предпринимательский деятельности при предоставлении услуг общественного питания, связанной с оборотом алкогольной продукции.

К проекту акта имеется следующее замечание. Из буквального толкования предлагаемой Разработчиком редакции проекта акта следует, что организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания не вправе торговать алкоголем в любое время суток, если не соответствуют требованию относительно столов с посадочными местами. Полагаем, что Разработчику необходимо уточнить, что действие именно данного требования распространяется в отношении субъектов, осуществляющих реализацию алкогольной продукции, в период с 22 часов до 10 часов по местному времени.

В целях проведения последующей оценки фактического воздействия предлагаемого правового регулирования Разработчик выделил такие индикаторы
как количество «псевдо» предприятий общественного питания, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции в ночное время, а также количество субъектов предпринимательской деятельности осуществляющую розничную продажу алкогольной продукции на вынос (не для потребления на месте покупки) при оказании услуг общественного питания. Однако, полагаем, что указанные индикаторы позволят Разработчику в достаточном объеме по истечении определенного времени оценить эффективность предложенного правового регулирования только в том случае, если им самостоятельно будут вестись соответствующие ведомственные учеты по данным предложенным индикаторам.

По итогам оценки регулирующего воздействия проекта акта считаем, что предлагаемое Разработчиком правовое регулирование, предусмотренное проектом акта, направлено на решение обозначенной проблемы.

В представленном проекте акта предусмотрена новая обязанность для субъектов предпринимательской деятельности по соблюдению дополнительных требований, предъявляемых при реализации алкогольной продукции в предприятиях общественного питания. При этом, проект акта напрямую не предполагает возникновение дополнительных расходов у предпринимателей. Финансовые убытки будут нести только те субъекты предпринимательства, которые уже сейчас не соблюдают действующее законодательство, продавая алкоголь круглосуточно под видом различных предприятий общественного питания, и только в том случае, если станут приводить свою деятельность в соответствие с новыми ограничениями.

На основании вышеизложенного, Департамент делает вывод о полном соблюдении Разработчиком установленного порядка проведения оценки регулирующего воздействия в Томской области и о возможности дальнейшего согласования проекта акта при условии учета вышеуказанных предложений
и замечаний.

Приложение: на 7 л. в 1 экз.

Начальник Департамента                                                                           А.В. Евстигнеева

Ирина Евгеньевна Войко

8 (382-2) 510-884

voykoie@tomsk.gov.ru

СПРАВКА

по итогам дополнительных публичных консультаций по проекту закона Томской области «О внесении изменений в Закон Томской области
«Об отдельных вопросах регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Томской области»

Департаментом по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области (далее – Департамент) как уполномоченным органом в сфере оценки регулирующего воздействия проведены дополнительные публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности по проекту закона Томской области «О внесении изменений в Закон Томской области «Об отдельных вопросах регулирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Томской области» (далее – проект акта).

В рамках дополнительных публичных консультаций проект акта был размещен на официальном сайте Администрации Томской области в сети «Интернет» в разделе «Открытый регион», а также направлен в УМВД России по Томской области, Управление ГИБДД УМВД России по Томской области, Ассоциацию «Совет муниципальных образований Томской области», Департамент потребительского рынка Администрации Томской области, ОГБУЗ «Томский областной наркологический диспансер», Томскую ассоциацию пищевиков.

По результатам дополнительных публичных консультаций по проекту акта поступили предложения и замечания от Томской ассоциации пищевиков, Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области», Департамента потребительского рынка Администрации Томской области, ОГБУЗ «Томский областной наркологический диспансер», а также ответы на запросы от УМВД России по Томской области, Управления ГИБДД УМВД России по Томской области и муниципальных образований Томской области.

В прилагаемой сводной таблице результатов проведения публичных консультаций указаны мнения, а также предложения и замечания участников публичных консультаций и сведения об их учете уполномоченным органом при подготовке заключения об оценке регулирующего воздействия проекта акта.